Staatsbürgerschaft als Nebenprodukt einer pragmatischen und interaktiven Integrationspolitik

Der Kern dieser vorgeblichen Inkompatibilität zwischen Islam und liberaler Demokratie liegt in einer fundamentalen epistemologischen Differenz. Universalistische, auf Bekehrung orientierte Religionen insistieren, dass die einzige Form wahren Wissens die Gnosis ist, die Gotteserkenntnis, zu der man nur durch göttliche Offenbarung und den Glauben an eine heilige Schrift gelangt. Liberale Demokratie basiert dagegen auf der Überzeugung, dass jeder Mensch unabhängig von seinem Glauben authentisches Wissen durch die Betätigung der Vernunft erlangen kann. Insofern die Menschen in einer Demokratie souverän sind, ist ihr Wille, wie er im vernünftigen Diskurs zu Tage tritt, die ultimative Quelle genuinen Wissens. Niemand hat Zugang zu einem speziellen Wissen, das ihn besser als andere dazu qualifiziert, zu wissen, welche die besten Gesetze sind.

Ob und wie Muslime „richtige“ Staatsbürger werden können ist nun zu einer Leitfrage des politischen Diskurses geworden. Die europäische Antwort auf diese Frage zeichnet sich bereits ab. So haben mehrere europäische Staaten in jüngster Zeit ihre Einbürgerungsregeln verschärft und eine ablehnende Haltung gegenüber islamischen Bekleidungsregeln wie dem Kopftuch oder der Burka gesetzlich verpflichtend gemacht.

Dieser Essay postuliert aber, dass die Realität der Integrationspolitik an diesen abstrakten ideologischen Debatten vorbeizieht. Im Feld der kommunalen Integrationspolitik sind weittragende Veränderungen in den Beziehungen zwischen dem Staat und seinen Einwanderern schon längst im Gange, die unterschätzte Auswirkungen auf die Bedeutung von „Staatsbürgerschaft“ haben. Die Zukunft der Integration mag sich in einem nationalstaatlichen Rahmen vollziehen, sie ist aber durch eine pragmatische Arbeit in der kooperativen Herstellung kollektiver Konsumptionsgüter auf lokaler Ebene gekennzeichnet. Die Integration von Musliminnen und Muslimen – aber bei Weitem nicht nur sie – ist davon betroffen.

Integration 1.0: Unsere konventionellen Institutionen der Integration
Die Spannung zwischen Islam und liberaler Demokratie ist überhaupt nicht neu. Sie ist eine Variation der alten Besorgnis der Gründungsväter der USA ob der Integrierbarkeit von selbstinteressierten, starken politischen Minderheiten – der sogenannten „factions“. Überzeugt davon, dass factions in einer Demokratie immer entstehen, schrieb James Madison in Federalist Nr. 10, dass es nur zwei Methoden gäbe, sie zu neutralisieren: “die eine besteht darin, ihre Ursachen zu beheben, die andere darin, ihre Effekte zu kontrollieren”.

Integrationspolitik in Europa arbeitete traditionell mit ersterer Methode: dem Einsatz von staatlicher Macht, um die Ursachen von Faktionen zu beheben. Das archetypische Beispiel ist Bismarcks Zuckerbrot-und-Peitsche Strategie zur Minimierung des politischen Einflusses der Arbeiterklasse und der Katholiken. Amerikanische Integrationspolitik war dagegen auf die zweite Methode ausgerichtet – die destruktiven Effekte von faction zu begrenzen durch die Fragmentierung des Staates. Allen Gruppen war es freigestellt, nach den gleichen Waffen zu greifen – ob Stimmzettel oder Flinte. Integration kam und kommt dann in den USA durch den zum Glück meist friedlichen politischen Kampf zustande.

Die ursprünglichen Integrationsstrategien in Deutschland und in den USA etablierten Zivilität, beide in ihrer eigenen Art und Weise. Der Preis dafür war in beiden Fällen die Begrenzung der Fähigkeit von Insider- und Outsider-Gruppen, die Vorteile von Diversität durch Kooperation zu realisieren.

Integration 2.0: Die aufgabenorientierte Staatsbürgerschaft
Parallel zu Veränderungen in der Einwanderungs- und Einbürgerungspolitik haben europäische Regierungen begonnen, die Integrationspolitik auf allen Ebenen zu überdenken. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten definieren Integration jetzt unter Nutzung der Sprache der öffentlichen Aufgabewahrnehmung. Integration geht jetzt auch um die Produktion kollektiver Konsumptionsgüter wie Schulen, öffentliche Sicherheit, öffentliche Verkehrssysteme oder Freizeitangebote. Die von der EU angestrebte Integration entsteht, wenn Insider- und Outsider-Gruppen lernen, zusammen kollektive Konsumptionsgüter effizienter zu erzeugen als jede Gruppe es für sich allein könnte.

Die zunehmend ambitionierten, aufgabenorientierten Integrationsziele der Regierungen stehen jedoch im Kontrast zum Rückgang ihrer politischen Handlungsmöglichkeiten und finanziellen Ressourcen. Vor diesem Hintergrund werden die Aktivitäten von zivilgesellschaftlichen Organisationen jeglicher Art zunehmend relevant für Kommunen in ihrer Aufgabe, die örtlichen Konsumptionsgüter bereitzustellen.

Entscheidungsprozesse über die Produktion öffentlicher Konsumptionsgüter in den Politikfeldern, die mit Einwanderung zu tun haben, haben in den letzten Jahrzehnten zahlreiche Innovationen erfahren. Die Prozesse werden stärker gesteuert und zivilgesellschaftliche Organisationen werden zunehmend in die Produktion öffentlicher Güter einbezogen.

In Anlehnung am Internetjargon bezeichne ich diese Transformation zur partizipativen Integration als „Integration 2.0“. Im Internet bezeichnet „Web 2.0“ die Transformation von Website-Kommunikation von passiver Konsumption zur aktiven Koproduktion des Inhalts. Durch die Diversifizierung der Beziehungen in der Produktion öffentlicher Güter findet etwas Ähnliches zwischen Einwanderern und Regierungen in dem Bereich der Integrationspolitik statt. Ein Beispiel aus den USA illustriert besonders deutlich diese allgemeine Bewegung, die auch in Deutschland klar – wenn auch kleinteiliger – zu beobachten ist.

Kooperation in der Produktion von öffentlichen Güter in Montgomery County, Maryland
Montgomery County im amerikanischen Bundesstaat Maryland ist eine Subregion im Großraum Washington DC. Obwohl die Einwohnerschaft zu den wohlhabendsten und am besten gebildeten in den USA zählt, hat der Kreis einen hohen Anteil an Armutsbevölkerung. Angesichts der vergleichsweise hohen Lebenshaltungskosten, Sprachenprobleme und kultureller Konflikte wurde die Gewährleistung kostenloser medizinischer Versorgung für die wachsende Zahl unversicherter Einwohner zu einer enormen Herausforderung für die kommunale Regierung. In Reaktion auf diese Herausforderung begannen Beamte der Kreisverwaltung 2005, ein elementares medizinisches Grundversorgungsnetz aufzubauen, das sich auf ein Netzwerk von kleinen privaten und gemeinnützigen Kliniken stützt. Das Netzwerk wird von Kommunalbeamten lose koordiniert und bezuschusst. Heute decken Immigranten- und andere Organisationen einen wachsenden Anteil am Bedarf an medizinischer Grundversorgung im Kreis.

Eine der kleinen gemeinnützigen Kliniken wird übrigens vom Muslim Community Center betrieben, einer Moscheen-Gemeinde in Silver Spring, Maryland. Die Moschee wurde 1981 eröffnet und dient bis heute einer Gemeinde, die mehrheitlich aus Immigranten besteht. 2003 begann sie, in ihrem Keller eine Klinik für nicht versicherte Kranke zu betreiben. Die Moscheen-Gemeinde und ihre Führung sind von karitativen Motiven motiviert. Ganz in der muslimischen Tradition stellen sie ihre Dienste auch bedürftigen Nicht-Muslimen zur Verfügung. Diese machten 2010 etwa ein Viertel der Patienten aus.

Das Beispiel von Montgomery County ist kein Einzelfall. Jüngeren Studien zufolge leisten im Großraum Washington DC 533 zivilgesellschaftliche Organisationen Dienste für Immigranten. Auch in Deutschland sind Immigrantenorganisationen präsent und Fallstudien zeigen, auf welche unterschiedliche Weise Kommunen in europäischen Ländern ihre Arbeit mit Immigrantenorganisationen koordinieren.

Resümee
Die alten Integrationsmethoden sind überholt – aufgrund der zunehmenden Komplexität von Integrationspolitik und der immerwährenden Finanzknappheit. Um diese Probleme zu überwinden, bemühen sich staatliche Beamten, darunter Kommunalbeamten in Gemeinden mit hohem Einwandereranteil, die Ressourcen von nicht-staatlichen Organisationen im Sinne der Koproduktion zu aktivieren. Der Normalfall in Deutschland mag immer noch der sein, dass staatliche Akteure Immigranten als Steuerungsobjekte behandeln und versuchen, die sie betreffenden Angelegenheiten ohne ihre Teilnahme zu steuern. Dennoch, in jenen Fällen und Gemeinden, in denen Regierungen ihre Ressourcenlücken durch Kooperation mit Immigranten überwinden, entstehen für Immigranten Gelegenheiten, auf die Bedingungen ihrer Transformation vom Mitbürger zum Bürger Einfluss zu nehmen. Bürgersein heißt für sie in diesem Augenblick, dass sie mitbestimmen, welche öffentliche Güter in ihren Gemeinden hergestellt werden und von wem sie konsumiert werden dürfen. Wenn Bürger und andere Einwohner gemeinsam mit Beamten die öffentlichen Güter einer Kommune gemeinsam gestalten oder erzeugen, dann ist der Bürgerstatus weniger eine nationalstaatliche oder gar ideologische Angelegenheit als eine Frage der kommunalpolitischen Praxis. So kann man Seyla Benhabibs Argument, dass sich Kommunen in „new sites of citizenship“ verwandeln, verstehen.

Es gibt viele Gründe für die Annahme, dass pragmatische Zusammenarbeit in der Regulierung örtlicher Angelegenheiten auch im Falle des Islams nicht zum Scheitern verdammt ist. Erstens ist der Islam bestens geeignet für die neuen Strukturen, in denen öffentliche Güter erzeugt werden, nämlich aus denselben Gründen, aus denen er von Manchen so gefürchtet ist. Seine Gemeinden sind dezentral organisiert, lose miteinander verknüpft, und bieten Raum für Gestaltung durch Führung. Das bedeutet, dass es auf jeden Fall unterschiedliche Antworten bzw. Reaktionen auf Angebote zur Mitgestaltung öffentlicher Güterproduktion geben wird, nicht eine monolithische Antwort „des Islam“ als Anweisung von oben. Hierfür sind aber junge Führungskräfte gefragt, die ihre Gemeinden für die Zusammenarbeit mit kommunalen Behörden öffnen. Zweitens sollte man keineswegs übersehen, dass auch im Islam zivile Werte wie Nachbarschaftshilfe und Wohltätigkeit hoch geschätzt werden.

Die örtliche Nähe und die damit verknüpften persönlichen Bekanntschaften, die zwischen den Beteiligten an lokalen politischen Entscheidungen und Konflikten oft zu Stande kommen, erlauben die Hoffnung, dass die Suche nach Lösungen für gemeinschaftliche Probleme kooperative, produktionsbezogene Interaktionen hervorbringen kann, die speziell in Kommunen mit hoher Einwandererzahl Bindungen zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen erzeugen.

Die gemeinsame Produktion öffentlicher Güter ist banal aber wichtig. Diese ist die Sphäre, in der Staatsbürgerschaft eine Angelegenheit von Aushandlungsprozessen darüber wird, wer was wann und wie bekommt. Die alltägliche Arbeit unterwandert Abstraktionen darüber, was „den Westen“ von „dem Islam“ trennen möge. Muslime und Nicht-Muslime brauchen sauberes Wasser, gute Schulen, sichere Straßen und eine preiswerte Müllabfuhr. Unterhalb der Ebene des Konflikts um die absoluten Wahrheiten kann ein Dialog über die Quellen praktischen Wissens geführt werden, und in der Tat entstehen und entwickeln sich genau diese Art produktiver Beziehungen jeden Tag in Deutschland.

Literatur

• Benhabib, Seyla. 2002. „Political Theory and Political Membership in a Changing World.“ Political Science: The State of the Discipline. Ed. I. Katznelson and H.V. Milner. Washington, DC: W.W.Norton. Pp. 404-432.
• de Leon, Erwin/ Maronick, Matthew/ De Vita, Carol. 2009. Community-Based Organizations and Immigrant Integration in the Washington, D.C. Metropolitan Area. Washington, DC: The Urban Institute.
• Hansjörg Schmid/ Akca, Ayse Almila/ Barwig Klaus. 2008. Gesellschaft gemeinsam gestalten. Islamische Vereinigungen als Partner in Baden-Württemberg. Baden-Baden: Nomos Verlag.
• Howard, Marc. 2009. The Politics of Citizenship in Europe. Cambridge: Cambridge University Press.
• Kommunaler Qualitätszirkel zur Integrationspolitik. Politische Partizipation von Migrantinnen und Migranten, Stuttgart 2010, online: www.stuttgart.de/img/mdb/item/ 234447/ 52640.pdf (20. 12. 2010).
• Klusmeyer, Douglas/ Papademetriou, Demetrios. 2009. Immigration Policy in the Federal Republic of Germany. New York: Berghahn Books.
• March, Andrew. 2006. „Liberal Citizenship and the Search for an Overlapping Consensus: The Case of Muslim Minorities.“ Philosophy and Public Affairs 34(4): 374-421.
• Stock Gissendanner, Scott. 2011. „Kommunale Integrationspolitik.“ Aus Politik und Zeitgeschichte 7-8/2011: 39-46.