Beschränkung des Familiennachzugs in Europa

Nachdem in den 1990er Jahren die Asylströme stark eingeschränkt wurden, ist einer der wichtigsten zuwanderungspolitischen Trends der letzten zehn Jahre in Europa die zunehmende Beschränkung der Familienzusammenführung. Ein Grund hierfür ist die quantitative Dimension des Phänomens: In den meisten europäischen Staaten ist Familienmigration inzwischen die größte Kategorie von Neuzuwanderung aus Drittstaaten (zwischen 40 und 60 %). Die große Mehrheit hiervon sind nachziehende Ehepartner.

Im Gegensatz zu den gemeinsamen EU-Vereinbarungen im Asylbereich sind die Gesetzesänderungen kein direktes Resultat europäischer Harmonisierungen, sondern scheinen sich vor allem durch informelles Kopieren von Politiken zu verbreiten. So gibt es zwar eine gemeinsame Richtlinie zur Familienzusammenführung aus dem Jahr 2003 (2003/86/EC), diese legt jedoch nur wenige verpflichtende Minimalstandards fest. Die meisten Veränderungen im Bereich der Familieneinwanderung der letzten Jahre sind aber Verschärfungen, vor allem für zuwandernde Ehegatten, die durch optionale Klauseln in der Richtlinie ermöglicht werden.

Familiennachzug ein Grundrecht
Im Zuge der Gesetzesänderungen in vielen europäischen Staaten wird in der politischen und öffentlichen Diskussion Familiennachzug zunehmend problematisiert. Dieser Typus Zuwanderung wird oft mit ungebildeten Einwanderern assoziiert und teilweise auch als Integrationsproblem angesehen. Auch werden die Phänomene der Scheinehe und zunehmend auch der Zwangsehe mit Ehegattennachzug in Verbindung gebracht.

Da Familiennachzug aber auf dem Grundrecht des Schutzes von Ehe und Familie basiert, können Regierungen ihn nicht willkürlich beschränken. Migranten- und Familienverbände kritisieren die Verschärfungen vielerorts als unzumutbare Eingriffe in den Schutz von Ehe und Familie, und Regierungen müssen sich teilweise vor Gerichtshöfen verantworten.

Einkommen als Voraussetzung
2002 führte Dänemark als erstes europäisches Land ein Mindestalter für den Nachzug von Ehepartnern ein. Mit dem Ziel, Zwangsehen vorzubeugen, wurde eine Altersgrenze von 24 Jahren für beide Ehepartner gerechtfertigt. Seit 2005 wurden auch in vielen anderen europäischen Staaten Altersgrenzen für den Ehegattennachzug eingeführt. In Belgien, den Niederlanden und Österreich beträgt das Mindestalter für beide Ehegatten 21 Jahre. In Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Schweden gilt eine Altersgrenze von 18 Jahren.

Ein wichtiges Steuerungsinstrument im Rahmen des Familiennachzugs ist in vielen Ländern seit jeher das Einkommen. Damit Familienmitglieder nachziehen dürfen, müssen die Antragsteller nachweisen, dass sie den Lebensunterhalt der gesamten Familie ohne Inanspruchnahme von Sozialleistungen sichern können. In den letzten Jahren wurden aber das Ausmaß und die Anwendbarkeit dieser Einkommensbedingung vielerorts verschärft.

Probelmatische Vorintegrationsmaßnahmen
In Deutschland wird die Einkommensbedingung, die zuvor nur für ausländische Antragsteller galt, seit 2007 in Ausnahmefällen auch auf deutsche Bürger angewandt. Seit 2010 verlangt auch Norwegen von seinen eigenen Staatsangehörigen einen Einkommensnachweis für den Familiennachzug. Zudem wurde dort das geforderte Einkommen auf umgerechnet über 31.000 Euro im Jahr erhöht. Belgien verlangt seit 2011 den Nachweis über 120 % des gesetzlichen Mindesteinkommens (ca. 1.260 Euro/Monat), damit einem Familiennachzug stattgegeben wird. Im Vereinigten Königreich wurde diesen Juli das nachzuweisende Jahreseinkommen für den Ehegattennachzug auf ca. 23.000 Euro festgelegt. Wenn Kinder nachgeholt werden sollen, ist der Betrag noch höher. Es wurde bereits ermittelt, dass 45 % der britischen Bevölkerung demnach nicht genug für eine Familienzusammenführung verdienen würden.

Weitere Informationen: Pascouau, Y. & Labayle, H. (2011): Conditions for family reunification under strain. A comparative study in nine European member states. Brüssel, European Policy Centre. www.epc.eu

Für die meisten Kontroversen haben aber die sogenannten Vorintegrationsmaßnahmen gesorgt. Hierbei müssen einwanderungswillige Familienmitglieder verschiedene Bedingungen – hauptsächlich Sprachkenntnisse – bereits in ihrem Herkunftsland erfüllen, bevor eine Einreise gestattet wird. Die niederländische Regierung führte einen solchen Test, in dem Sprachkenntnisse und Landeskunde abgefragt werden, bereits im Jahr 2005 für nachziehende Ehepartner ein. Deutschland, Frankreich, Österreich und das Vereinigte Königreich richteten wenig später ähnliche Tests ein.

Warten auf den EuGH
Im Zuge der Einführung solcher Vorintegrationsbedingungen, die meist mit mangelnder Integration von Familienmigranten oder auch mit der Verhinderung von Zwangsehen begründet wurden, wiesen die verschiedenen Regierungen häufig auf die „erfolgreiche“ Einführung ähnlicher Modelle in anderen europäischen Staaten hin.

Der Balanceakt zwischen der Beschränkung des „unerwünschten“ Familiennachzuges und der Wahrung des Grundrechts auf Ehe und Familie gelingt den Staaten nur zum Teil. In einigen Fällen sind schon nationale Gerichte bzw. der Europäische Gerichtshof (EuGH) eingeschritten, um allzu strikte Regelungen außer Kraft zu setzen. So wurde in Großbritannien im Oktober 2011 das neu eingeführte Mindestalter von 21 Jahren für den Ehepartnernachzug vom Obersten britischen Gerichtshof gekippt. Der Oberste Gerichtshof bewertete die Altersgrenze als unverhältnismäßigen Eingriff in den Schutz von Privat- und Familienleben und somit als unvereinbar mit Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Der EuGH hatte schon 2010 die Niederlande verurteilt, als es im sogenannten Chakroun-Fall urteilte, dass unter anderem die Einkommensbedingung von 120 % des Mindestlohns unvereinbar mit der Familienzusammenführungsrichtlinie sei. Die niederländische Regierung musste daraufhin die Einkommensbedingung auf 100 % herabsenken.

Außerdem ist die Zulässigkeit von Vorintegrationsmaßnahmen mit der Familienzusammenführungsrichtlinie unter Rechtsexperten umstritten. Eine diesbezügliche zukünftige Entscheidung des EuGH wird von Beobachtern mit Spannung erwartet und könnte den skizzierten Verschärfungstrend zumindest teilweise wieder umkehren. Doch dazu müsste erst einmal ein entsprechender Fall vor den EuGH gebracht werden.

Dr. Laura Block, European University Institute, Florenz Leitartikel Recht