Von Schengen nach Lampedusa, Ceuta und Piräus

Die Tragödie, die sich in der Nacht auf den 3. Oktober 2013 vor der italienischen Insel Lampedusa im Mittelmeer zugetragen hat, holte mit aller Macht ein Thema zurück in die öffentliche Debatte, das seit vielen Jahren immer wieder auftaucht, aber ebenso schnell wieder verschwindet: das Sterben an Europas Grenzen. Ein Schiff mit bis zu 500 Flüchtlingen, das zwölf Stunden vorher in Libyen aufgebrochen war, erlitt Schiffbruch und kenterte. Nur rund 150 Menschen konnten gerettet werden. Leider, so muss hinzugefügt werden, ist dieses Drama keineswegs ein Einzelfall, auch wenn es sich diesmal um besonders viele Tote handelte. Gerade rund um die Insel Lampedusa, die weit südlich im Mittelmeer liegt, südlicher als Malta und nahe der nordafrikanischen Küste, ereignen sich regelmäßig Schiffsunglücke, bei denen Flüchtlinge zu Tode kommen. Auch an anderen Orten an der Außengrenze der Europäischen Union kommt es immer wieder zu Dramen.

So versuchten Mitte September 2013 Flüchtlinge von Marokko aus in die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla vorzudringen. Die beiden Städte umgibt die einzige Landgrenze zwischen Afrika und der EU; sie waren schon 2005 – und seitdem immer wieder – Orte, an denen es zum „Sturm“ ¹ auf die Grenzen Europas kam. Nach den Ereignissen von 2005, die in Europa einen starken medialen Widerhall fanden, wurden rund um die Städte die Grenzanlagen verstärkt, die Grenzzäune auf sechs Meter erhöht und durch Stacheldraht, Kameras und Bewegungsmelder ergänzt, jedoch offensichtlich ohne abschreckenden Effekt. Auch die griechisch-türkische Grenze, sowohl die Landgrenze im Norden als auch die Seegrenze zwischen der türkischen Küste und den griechischen Ägäis-Inseln, die an manchen Stellen nur durch wenige Kilometer Meer getrennt werden, sind Orte, an denen Flüchtlinge versuchen, die Grenze zur EU zu Fuß oder per Boot zu überwinden. Auch dort kommt es immer wieder zu Todesfällen und zu illegalen Zurückweisungen von Flüchtlingen.

Diese Schilderungen stehen exemplarisch für das, was sich an allen Grenzorten der EU – Häfen und Flughäfen eingeschlossen – täglich abspielt. Die konkrete Ausgestaltung der EU-Grenze steht für eine bestimmte europäische Migrations- und Asylpolitik, die sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten entwickelte. Das europäische Konzept und Verständnis von Außengrenze ist nicht loszulösen von migrationspolitischen Erwägungen, auch wenn weitere politische Fragestellungen wie etwa Zoll, Handel, und – besonders nach den Anschlägen des 11. September 2001 – Sicherheit und Terrorismus eine Rolle in der Ausgestaltung der Grenze spielen. Die europäische Außengrenze stellt auch einen Vorgriff auf eine noch zu verwirklichende territoriale Union in Europa dar und unterscheidet sich daher in wesentlichen Punkten von Konzepten und Modellen nationalstaatlicher Souveränität und Zugehörigkeit. Dies betrifft einerseits ihre Loslösung von dem Begriff einer tatsächlichen Grenzlinie um ein klar definiertes Territorium, andererseits aber auch die Multiplikation von Akteuren an der Grenze. Die Politik und Praxis der europäischen Grenze ist geprägt durch ein Ensemble verschiedenster nationaler, supranationaler, internationaler, zwischenstaatlicher und nichtstaatlicher Akteure und nicht zuletzt durch die vielfältigen Formen und Bewegungen der Migration.

Die Schengener Grenze
Bereits der Vertrag von Rom vom 25. März 1957 enthält die Idee der Freizügigkeit nicht nur von Gütern, sondern auch von Personen. Sie entsprang einem paneuropäischen Geist, der die Nationen Europas aufeinander zuwachsen sah und europäische Binnengrenzen gerne für obsolet erklären würde. Auch wenn in den folgenden drei Jahrzehnten in dieser Hinsicht relativ wenig geschah, so verweist die Präsenz der Idee doch auch auf die innereuropäische Migration, die eine Geschichte von vielen Jahrhunderten hat. Das gegenwärtige europäische Projekt ist nicht ohne das Wissen um die innereuropäische Arbeitsmigration in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts zu verstehen, welche die wirtschaftliche Entwicklung erst möglich machte und unser heutiges Verständnis von Gesellschaft in Europa nachhaltig prägte.

Doch diese Erwägungen spielten in der globalen Konfrontationsstellung des Kalten Krieges kaum eine Rolle, wenngleich das Sinnbild des „Eisernen Vorhangs“ als undurchlässige Grenze für den Ostblock und weniger für Westeuropa galt. Politische Flüchtlinge aus dem Ostblock waren immer willkommen. Ebenso wurden etwa Kriegsflüchtlinge aus Vietnam wohlwollend aufgenommen, obwohl weniger aus humanitären als aus ideologischen Gründen im Kontext des Ost-West-Konflikts. Mit der Anwerbung ausländischer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie dem folgenden Familiennachzug wanderten seit 1955 mehrere Millionen Menschen nach Deutschland ein. Ähnliches galt für die anderen Industriestaaten Europas, auch wenn diese ihre spezifischen Systeme der Einwanderung hatten, die sich vor allem entlang postkolonialer Linien entwickelten. Erst in den 1980er Jahren kam es vermehrt zu Migrations- und Fluchtbewegungen, die ihren Ursprung außerhalb Europas fanden. Der Militärputsch in der Türkei 1980 führte erstmals zu einer Fluchtbewegung, deren Protagonistinnen und Protagonisten für Europa zumindest ambivalent waren, richtete sich ihre Flucht doch gegen die Militärregierung in der Türkei, die immerhin ein wichtiger NATO-Partner im europäischen Südosten war. Auch das Aufkommen von billigem Massentransport im Zuge der fortschreitenden Globalisierung führte zu einer neuen Migration, die ihren Ursprung außerhalb Europas nahm.

In den 1980er Jahren zeichnete sich in Europa die Tendenz ab, undokumentierte Migration verstärkt als politisches Problem zu betrachten und ihr eine gemeinsame Lösung entgegensetzen zu wollen. Stellvertretend dafür steht etwa die 1978 gegründete sogenannte Trevi-Gruppe (Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationale), eine hochrangige multilaterale Arbeitsgruppe außerhalb des EG-Rahmens, die sich zunächst vor allem mit Terrorismus auseinandersetzte, bald aber einen weiteren Fokus auf Asyl und Migration legte und damit das europäische Politikfeld der Migrationspolitik begründete.

1985 unterzeichneten Vertreter Deutschlands, Frankreichs, der Niederlande, Belgiens und Luxemburgs im luxemburgischen Kurort Schengen das gleichnamige Abkommen. Es hielt fest, auf Personenkontrollen an gemeinsamen Grenzen zu verzichten und im Gegenzug die Außengrenze des neu konstruierten Schengen-Raums zu schützen. Die Freizügigkeit in diesem Raum sollte durch eine verstärkte Sicherung der Grenzen zu „Drittstaaten“ (Länder außerhalb des Schengen-Raums) gewährleistet werden. Das Abkommen markierte also die Geburt der Europäischen Außengrenze als Institution, der von Beginn an die Abwehr von Flucht- und Migrationsbewegungen als zentrales Moment eingeschrieben war. Wichtigstes technisches Instrument der Schengener Verträge war die erste supranationale europäische Fahndungsdatenbank SIS (Schengener Informationssystem), die einen grenzüberschreitenden Austausch von Daten, vor allem über Drittstaatsangehörige – Migrantinnen und Migranten, Flüchtlinge –, ermöglichte. Die Umsetzung Schengens sollte jedoch noch ein weiteres Jahrzehnt dauern. 1990 wurde das Schengener Durchführungsübereinkommen („Schengen II“) unterzeichnet, in dem die gesetzlichen und technischen Verfahrensabläufe der Umsetzung festgelegt wurden. Erst 1995 trat das Abkommen tatsächlich in Kraft, und der Vertrag von Amsterdam (1997), der 1999 in Kraft trat, inkorporierte das Schengener Vertragswerk in den Rechtsrahmen der EU.

1. Am 29.9.2005 versuchten mehrere Hundert Migrantinnen und Migranten die Zäune rund um Ceuta und Melilla zu überwinden. Sowohl marokkanische als auch spanische Polizisten versuchten dies unter Einsatz von Schusswaffen zu unterbinden. Mindestens 13 Migranten kamen dabei ums Leben.

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