Herausforderungen europäischer Grenzpolitik

Die Freizügigkeit von Unionsbürgern wird als hohes Gut betrachtet und ist – zumindest für die Bürger der westeuropäischen EU-Mitgliedstaaten – eine Selbstverständlichkeit. Mit der fünften Aufnahmerunde 2007 (Beitritt von Bulgarien und Rumänien) hat sich das Wohlstandsgefälle innerhalb der EU stark vergrößert: Das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf lag in Bulgarien und Rumänien 2011 bei 47 Prozent des EU-Durchschnitts. ¹ Die Zahl der rumänischen Staatsangehörigen in Deutschland stieg von 85.600 (2007) auf 205.000 (2012), die der bulgarischen von 46.800 (2007) auf 118.800 (2012). ²

Nicht die Zuwanderung als solche wirft jedoch Probleme auf, sondern jene, die als „Armutsmigration“ bezeichnet wird. Allerdings lagen 2012 sowohl die Arbeitslosenquote (9,6 Prozent) bulgarischer und rumänischer Staatsangehöriger deutlich unter der der ausländischen Bevölkerung insgesamt (16,4 Prozent) als auch der Anteil der Leistungsempfänger nach SGB II (9,3 gegenüber 15,9 Prozent in der Gruppe der Ausländer insgesamt). ³ Zuwanderer aus Rumänien und Bulgarien konzentrieren sich – noch stärker als andere Ausländergruppen – in einigen Großstädten. Niedrige Arbeitslosenquoten von Bulgaren und Rumänen sind zu verzeichnen in wirtschaftsstarken Kommunen (wie 5,7 Prozent in Stuttgart), hohe Arbeitslosenquoten in wirtschaftlich schwächeren Städten (wie 26,8 Prozent in Duisburg). ⁴ Prekäre Beschäftigungs- und Wohnverhältnisse sorgen für öffentliche Aufmerksamkeit. ⁵ Der Tod rumänischer Werksarbeiter auf der Meyer-Werft in Papenburg im Sommer 2013 oder die schlechten Arbeitsbedingungen osteuropäischer Arbeiter in deutschen Schlachthöfen verweisen auf die schwierige Situation.

Eine Herausforderung europäischer Politik der kommenden Jahrzehnte besteht darin, den sozialen und wirtschaftlichen Ungleichgewichten unter den Mitgliedstaaten entgegenzuwirken – auch um die Akzeptanz grundlegender europäischer Errungenschaften nicht zu gefährden. „Das System der sozialen Wohlfahrt ist nationalstaatlich geregelt und wird nationalstaatlich finanziert, aber es wird eben ‚europäisch‘ in Anspruch genommen. Dieses Auseinanderfallen von Standardsetzung, Finanzierung und Inanspruchnahme ist nicht unproblematisch, denn es kann asymmetrische Belastungen in einem symmetrischen Wanderungsraum erzeugen. Bei der politischen Weiterentwicklung des sozialen Wohlfahrtsstaats muss daher sehr viel stärker als bisher darauf geachtet werden, dass Gesetze und Verordnungen auch in Bezug auf Wanderungen europatauglich sind.“ ⁶

Sowohl der deutsche als auch der europäische Gesetzgeber halten am Anspruch der Steuerung und der Kontrolle von Zuwanderung fest. Europäische Grenzpolitik ist daher gekennzeichnet von der Öffnung im Inneren und gegenüber „erwünschten“ Zuwanderern aus Drittstaaten sowie Grenzziehungen gegenüber Nachbarstaaten (wie der Ukraine und Belarus) oder Flüchtlingen aus Afrika.

Die politischen Ziele der vergangenen 15 Jahre waren die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems, die Begrenzung (in EU-Dokumenten ist meist von „Bekämpfung“ die Rede) irregulärer Zuwanderung sowie die Gestaltung der legalen Zuwanderung, vor allem von hoch qualifizierten Fachkräften. ⁷ Die Unterscheidung zwischen „gewollten“ und „nicht gewollten“ Migranten ist charakteristisch für die Politik „klassischer Einwanderungsländer“ (wie Kanada und Australien), zu denen man in Konkurrenz tritt. Migration wird seit Ende der 1990er Jahre als „Instrument für Wachstum“ ⁸ und als Reaktion auf den demografischen Wandel und Engpässe auf dem Arbeitsmarkt betrachtet.

Die Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeigt, dass mit der Zulassung von Personen zum Territorium eines demokratischen Rechtsstaates Mechanismen greifen, die es dem Staat schwer machen, diese Personen – so sie keinen Schutzstatus zugesprochen bekamen – wieder in ihre Herkunftsstaaten (oder aufnahmebereite Drittstaaten) zurückzuführen. Zu den Ursachen gehören die Möglichkeit, unterzutauchen und sich illegal aufzuhalten, lang andauernde rechtstaatliche Verfahren bis hin zu Vollzugsdefiziten. Nach Angaben der EU-Kommission wird nur jede dritte Ausweisungsverfügung tatsächlich umgesetzt. ⁹

Dieses Ins-Leere-Laufen staatlicher Entscheidungen trägt zu einer ablehnenden Haltung gegenüber Zuwanderung in den jeweiligen Bevölkerungen bei. ¹⁰ Solange die Wahrscheinlichkeit hoch ist, trotz Ablehnungen längere Zeit im Zielland verbleiben zu können, ist dies ein Anreiz, um einzureisen. Vor diesem Hintergrund müssen der deutsche „Asylkompromiss“ 1993 und die Grenzpolitik der EU verstanden werden: Der Zugang zum Territorium soll erschwert und eine gerechtere Lastenteilung innerhalb Europas erreicht werden. ¹¹

Zur Begrenzung illegaler Zuwanderung wurden auf nationaler und europäischer Ebene die Maßnahmen verstärkt. ¹² In Deutschland wurden die „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ (FKS) und das „Gemeinsame Analyse- und Strategiezentrum Illegale Migration“ (GASIM) eingerichtet. ¹³ Auch die internationale Zusammenarbeit (etwa mit Europol und Interpol) wurde in den vergangenen zehn Jahren verstärkt – sowohl innerhalb der EU als auch mit Drittstaaten. Das Programm „Intelligente Grenzen“ ¹⁴ sieht die Errichtung eines „Einreise-/Ausreisesystems“ (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten sowie eines „Registrierungsprogramms für Reisende“ (RTP) vor. Mittels „neuester Technologien“ ¹⁵ sollen „Visa-Overstayer“ identifiziert werden, also Personen, die nach Ablauf ihres Visums unerlaubt im Zielland verbleiben. Verschärfte Kontrollen sollen einhergehen mit Erleichterungen für legal Einreisende, insbesondere Touristen.

Die EU-Pläne, die Grenzen mittels modernster Überwachungstechnik flächendeckend zu kontrollieren, gehen allerdings weiter: Zu den von der EU geförderten Forschungsvorhaben für mehr Sicherheit ¹⁶ (mit einem Gesamtwert von etwa 1,4 Milliarden Euro) gehören zahlreiche integrierte sogenannte intelligente Systeme, welche die konventionellen Kräfte (Flugzeuge, Schiffe) ergänzen und entlasten und vor allem rund um die Uhr und wetterunabhängig im Einsatz sein sollen. Es handelt sich um Hochtechnologie-Projekte, die häufig bereits im militärischen Bereich oder zur Luftsicherheit angewendet oder dafür entwickelt werden. Neben radarbasierten 3-D-Luftüberwachungssystemen sollen unter anderem Roboter, Überwachungsplattformen auf hoher See und unbemannte Luft- und Bodenfahrzeuge entwickelt werden. ¹⁷ Im Oktober 2013 wurde die Einrichtung eines „Europäischen Grenzüberwachungssystems“ (EUROSUR) beschlossen. Damit soll die Migrationskontrolle intensiviert, gleichzeitig auch die Todesrate illegaler Einwanderer durch Rettung von mehr Menschenleben auf See gesenkt werden. „Das System würde die gemeinsame Nutzung von Daten aus verschiedenen Behörden und von Überwachungsinstrumenten wie Satelliten oder Schiffsmeldesystemen über ein geschütztes Kommunikationsnetz in Echtzeit ermöglichen.“ ¹⁸ Allen Projekten ist gemein, Daten in großen Mengen zu erzeugen, zu sammeln und in einem großen Überwachungsverbund zu verknüpfen und für die Grenzsicherung (Frontex) nutzbar zu machen. Doch sollte es jemals zu einer vollständigen Überwachung der EU-Außengrenzen kommen (was unwahrscheinlich ist), bliebe die entscheidende Frage weiterhin unbeantwortet: Wie wird mit den Zufluchtsuchenden umgegangen? Sollen die unbemannten Fahrzeuge und Roboter unter Umständen bewaffnet sein? Sollen die „Eindringlinge“ auf direktem Wege zurückgeführt werden oder erhalten sie die Möglichkeit, ein rechtsstaatliches Verfahren zu durchlaufen?

1. Vgl. Herbert Brücker et al., Arbeitsmigration oder Armutsmigration?, IAB-Kurzbericht 16/2013, S. 1f.
2. Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Bevölkerung und Erwerbstätigkeit, Wiesbaden 2013, S. 30ff.
3. Vgl. H. Brücker et al. (Anm. 1), S. 4f.
4. Ähnliche Diskrepanzen gibt es bei den Anteilen von Transferleistungsempfängern. Vgl. ebd., S. 6f.
5. Vgl. beispielsweise das Positionspapier des Deutschen Städtetages zu den Fragen der Zuwanderung aus Rumänien und Bulgarien vom 22.1.2013.
6. Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) (Hrsg.), Erfolgsfall Europa?, Berlin 2013, S. 120.
7. Vgl. Kay Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Stuttgart 2008², S. 22ff.
8. Vgl. EU COM(2013)422 final, 17.6.2013, S. 4.
9. Vgl. KOM(2007)780 endgültig, 5.12.2007, S. 5.
10. Vgl. Christian Klos, Ausländerrecht vor dem Infarkt, in: Georg Jochum/Wolfgang Fritzemeyer/Marcel Kau (Hrsg.), Grenzüberschreitendes Recht – Crossing Frontiers, Heidelberg–München 2013, S. 123–136; Daniel Thym, Migrationsverwaltungsrecht, Tübingen 2010, S. 335.
11. Vgl. Stefan Luft/Peter Schimany (Hrsg.), 20 Jahre Asylkompromiss – Bilanz und Perspektiven, Bielefeld 2014 (i.E.).
12. Vgl. Mechthild Baumann, Der Einfluss des Bundeskanzleramtes und des Bundesministeriums des Innern auf die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik, in: Uwe Hunger et al. (Hrsg.), Migrations- und Integrationsprozesse in Europa, Wiesbaden 2008, S. 23ff.
13. Vgl. BT-Drs. 16/11636, 21.1.2009; Jan Schneider, Maßnahmen zur Verhinderung und Reduzierung irregulärer Migration, Nürnberg 2013, S. 39.
14. Vgl. KOM(2011)680 endgültig, 25.10.2011.
15. Vgl. EU-Kommission, IP/13/162, 28.2.2013.
16. Vgl. European Commission (Hrsg.), Investigating into security research for the benefits of European citizens, Luxemburg 2011.
17. Vgl. ebd., S. 94ff.
18. Pressemitteilung des EU-Parlaments, 10.10.2013 (25.10.2013).

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