Das BMI unter Friedrich Zimmermann, Rudolf Seiters und Manfred Kanther

Die CDU/CSU rückt als Integrationsfraktion auf und hat nach der Regierungsübernahme von der rot-grünen Koalition zum Teil mit Siebenmeilenstiefeln aufzuholen versucht, was sie selbst vorher lange in defensiver Erkenntnisverweigerung verhindert oder doch verzögert hat: Bis ins späte 20. Jahrhundert hat die Union – von Ausnahmen wie Wolfgang Schäuble (CDU) als Bundesinnenminister und innerparteilich vielkritisierten Einzelgängern wie Rita Süssmuth, Heiner Geißler und Christian Schwarz-Schilling abgesehen – viele zukunftsweisende Innovationen im Feld von Zuwanderungs-und Integrationspolitik abgewiesen oder doch bis zur Unkenntlichkeit verschlimmbessert, aber dann doch mit geradezu notorischer Verspätung in ähnlicher Form in Regierungsverantwortung nachvollzogen.

Info: Dieser Beitrag ist ein aktualisierter Vorabdruck aus: Klaus J. Bade, Von Unworten zu Untaten. Kulturängste, Populismus und politische Feindbilder in der deutschen Migrations- und Asyldiskussion zwischen ‚Gastarbeiterfrage‘ und ‚Flüchtlingskrise‘, in: 25 Jahre Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS), IMIS-Beiträge 48/2016, S. 33 – 169. Auf Anmerkungen mit Belegen (ebenda, S. 51-68) wird deshalb hier verzichtet.

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Defensive Erkenntisverweigerung und historische Verspätung

Das galt, um nur einige Beispiele zu nennen, für das von Migrationforschern schon in den 1980er Jahren angeregte und von der „Unabhängigen Kommission Zuwanderung“ (Süssmuth-Kommission) 2000/01 erneut geforderte Punktesystem nach kanadischen Vorbild. Es stand lange unter konservativem Dauerfeuer und wurde erst vor wenigen Jahren in zeitgemäß veränderter Form in Gestalt des (arbeitsmarktbezogenen) „Kleinen Punktesystems“ für Hochqualifizierte nachgeschoben. Es galt für die von dem – deshalb verteufelten – „Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration“ (Zuwanderungsrat) 2003/04 empfohlene „Engpass-Diagnose“ am Arbeitsmarkt, die mit den übelsten Denunziationen bekämpft wurde und die es heute, wie selbstverständlich, in Gestalt der „Positivliste“ für die Zulassung von Arbeitswanderern aus Drittstaaten gibt. Es galt für den ersten Entwurf des von Bundesinnenminister Otto Schily (SPD) vorgelegten Zuwanderungsgesetzes, das, bis zur Unkenntlichkeit verstümmelt bzw. zu einem „Zuwanderungsverhinderungsgesetz“ deformiert, 2005 als „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern“ Wirklichkeit wurde – und dann doch später mühsam nachgebessert werden musste. Es galt für die schon in den 1980er Jahren von Migrationsforschern vorgetragene Idee eines „Einwanderungsgesetzes“ die durchgängig und zuletzt noch von Bundesinnenminister de Maizière (CDU) brüsk abgelehnt – und doch zum Jahresbeginn 2015 von CDU-Generalsekretär Tauber übernommen wurde. Und es galt für die seit rund drei Jahrzehnten immer wieder geforderte Einrichtung eines Bundesamtes für Migration und Integration. Diese Idee wurde, insbesondere von Seiten des durch Politiker aus den Reihen von CDU oder CSU geführten Bundesinnenministeriums, vehement abgewiesen – und nun zum Jahresbeginn 2016 doch durch den Chef des Auswärtigen Ausschusses im Bundestag, Norbert Röttgen (CDU) aufgegriffen mit seinem Vorschlag eines ‚Bundesministeriums für Migration, Integration und Flüchtlinge‘.

„Bei der Verzögerung anstehender Aufgaben auf dem Weg zur Einwanderungsgesell-schaft war und ist das BMI mit seinen Leitperspektiven von Sicherheitspolitik und Gefahrenabwehr aber oft mehr Teil des Problems als Teil seiner Lösung.“

Das von Röttgen geforderte Ministerium ist strukturell nötig; denn die schon seit langem unbestreitbare Bedeutung von Zuwanderungs-, Integrations- und Flüchtlingsfragen ist unter dem zu verstärkter Zuwanderung zwingenden Druck des demographischen Wandels sowie unter dem zunehmenden Andrang von schutzsuchenden Geflüchteten noch stärker gewachsen. Ein solches Ministerium ist aber auch nötig, weil das hier als Zentralressort agierende Bundesinnenministerium (BMI) in entscheidenden Fragen immer wieder versagt hat, zuletzt in der Konfrontation mit der sogenannten Flüchtlingskrise, die in Wahrheit unsere eigene Krise ist.

Zuwanderung, Asyl und Integration sind, mit unterschiedlicher Zuständigkeit, Aufgabenbereiche von Bund und Ländern und begegnen sich insgesamt in der kommunalen Praxis. Integrationsförderung ist dabei vorwiegend Ländersache, von den Zuständigkeiten des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) abgesehen. Integration als Sozial- und Kulturprozess vollzieht sich nicht auf der Bundes- oder auf der Länderebene und in den Kommunen.

Und doch werden nicht nur Rahmenbedingungen von Zuwanderung und Integration, sondern auch die Einstellungen dazu wesentlich mitbestimmt durch Entscheidungen und Positionierungen auf der Bundesebene. Es gibt hier heute zwar eine breite Aufgabenteilung zwischen verschiedenen Fachressorts und neuerdings auch dem Bundeskanzleramt. Die zentrale Zuständigkeit aber liegt nach wie vor beim Bundesministerium des Innern.

Bei der Verzögerung anstehender Aufgaben auf dem Weg zur Einwanderungsgesellschaft war und ist das BMI mit seinen – in anderen Bereichen gerade heute zweifelsohne unumgänglichen – Leitperspektiven von Sicherheitspolitik und Gefahrenabwehr aber oft mehr Teil des Problems als Teil seiner Lösung.

Die folgende kritische Bilanz der Rolle des BMI und der Persönlichkeiten an seiner Spitze seit Beginn der ‚Ära Kohl‘ (1982) zeigt in Sachen Migration und Integration viele Schatten- und wenige Lichtseiten: Bei Zuwanderung, Asyl und Integration schwankten Aktivitäten und Positionierungen des Bundesinnenministeriums in den vergangenen Jahrzehnten zwischen Sicherheitspolitik und Gefahrenabwehr, rechtspositivistischer Ordnungspolitik und vorausdenkender Gesellschaftspolitik.

Das hat mit dem Zusammentreffen der Denktraditionen des Ressorts mit den politischen Persönlichkeiten an seiner Spitze zu tun. Ihnen gilt diese Skizze über die Rolle von Bundesministern des Innern ¹ in der öffentlichen Diskussion seit den frühen 1980er Jahren. Damals war der Weg zu Einwanderungsland und Einwanderungsgesellschaft nach Maßgabe aller verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse unbestreitbare gesellschaftliche Realität geworden. Das aber wurde gerade aus dem BMI immer wieder in defensiver Erkenntnisverweigerung bestritten, nach dem Motto, dass nicht sein kann, was nicht sein darf.

Die Bundesinnenminister waren und sind bei ihren Entscheidungsvorbereitungen und bei ihrer Öffentlichkeitsarbeit in dem riesigen Zuständigkeitsbereich des BMI oft abhängig von diesem gewaltigen Apparat und seiner mitunter auch meinungsbildenden Zuarbeit. Die ministerialen Denktraditionen haben deshalb, wenn der Ressortleiter nicht eine besonders starke politische Persönlichkeit war, mitunter auch einschlägige Spuren in den Aufgabenfeldern Migration und Integration hinterlassen – nach dem bekannten Motto: ‚Die Minister wechseln, die Ministerialräte bleiben‘.

Das Spannungsverhältnis zwischen den Denkstrukturen im BMI und den politischen Persönlichkeiten an seiner Spitze war je und je ganz unterschiedlich geprägt. Es gab Ressortleiter wie die Bundesinnenminister Zimmermann (CSU), Kanther (CDU) und Seiters (CDU), deren politisches Weltbild ohnehin diesen Denkstrukturen zu entsprechen schien. Es gab aber auch Bundesinnenminister, die sich auch als Gesellschaftspolitiker zu engagieren suchten, wie Wolfgang Schäuble (CDU) und Otto Schily (SPD).

1. Bundesinnenminister waren in der Amtsfolge: Friedrich Zimmermann (CSU) 4.10.1982–21.4.1989; Wolfgang Schäuble (CDU) 21.4.1989–26.11.1991; Rudolf Seiters (CDU) 26.11.1991–7.7.1993; Manfred Kanther (CDU) 7.7.1993–26.10.1998; Otto Schily (SPD) 27.10.1998–22.11.2005; Wolfgang Schäuble (CDU) 22.11.2005–27.10.2009; Thomas de Maizière (CDU) 28.10.2009–3.3.2011; Hans-Peter Friedrich (CDU) 3.3.2011–17.3.2013; Thomas de Maizière (CDU) 17.3.2013 (amtierend).

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