Niemand hat die Absicht, ein Kopftuchverbot zu erlassen!?

Am 23.02.2021 gab das BMI bekannt, einen Gesetzentwurf vorgelegt zu haben, der (u.a.) das Erscheinungsbild von Beamtinnen und Beamten regeln soll.¹ Am 21.04. wurde er im federführenden Ausschuss für Inneres und Heimat debattiert und bereits am Tag darauf wurde das Gesetz ohne Aussprache im Plenum angenommen.

Hintergrund

Anlass des Gesetzes war eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom November 2017.² Ein Polizeibeamter, der vom Hals bis zu den Knöcheln zahlreiche Tätowierung mit verfassungsfeindlichem Inhalt trug, hatte damals erfolglos gegen seine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis geklagt. Er verlor das Verfahren allerdings nicht aufgrund der bloßen Existenz der Tattoos, sondern – so das Gericht – weil er „außenwirksame Folgerungen aus seiner Überzeugung gezogen und gelebt [hat].“³ Dies lasse den Schluss zu, dass der Kläger die freiheitlich-demokratische Verfassungsordnung ablehne. Eine wehrhafte Demokratie könne es nicht zulassen, dass Beamt:innen, die die freiheitlich-demokratische, rechts- und sozialstaatliche Ordnung ablehnen und bekämpfen, im Staatsdienst tätig seien; ihnen fehle entsprechend die Eignung zur Ausübung eines öffentlichen Amtes, denn: „Ihnen kann von den Bürgern nicht das zur Wahrnehmung des öffentlichen Amtes berufserforderliche Vertrauen entgegengebracht werden.“⁴ Damit war der Kläger im Beamtendienst nicht mehr tragbar.

Kein Grundrechtseingriff ohne Gesetz

Gleichzeitig jedoch stellte das Gericht fest, dass das Verbot des Tragens bestimmter Tätowierungen einen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG) ist und – wie jeder Grundrechtseingriff – einer gesetzlichen Grundlage bedarf;⁵ diese fehlte bislang.

Adressat:innen des Gesetzes und Geltungsbereich

Der Gesetzentwurf nennt zwar an einigen Stellen Beispiele aus den uniformierten Diensten, aber die Verankerung der Vorschriften in jeweils dem Paragrafen des Bundesbeamtengesetzes und Beamtenstatusgesetzes⁶, der bisher nur die Wahrnehmung der Aufgaben und das Verhalten regelt (jetzt ergänzt durch „und Erscheinungsbild“) lässt den Schluss zu, dass alle Beamt:innen des Bundes unmittelbare Adressat:innen des Gesetzes sind.  Der Geltungsbereich erstreckt sich auf das hoheitliche Handeln – sieht man näher hin, ist damit das gesamte berufliche Dasein abgedeckt, denn: „In Ausübung ihres Amtes dienen die Amtswalterinnen und Amtswalter bei ihren Entscheidungen dem ganzen Volk. Die Amtsführung soll uneigennützig, an dem Allgemeinwohl orientiert, sachlich und unparteilich erfolgen. Hieraus folgt, dass jedes Tun, Dulden oder Unterlassen der Beamtinnen und Beamten in Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse unweigerlich mit dem von ihnen ausgeübten Amt in Verbindung gebracht wird. Die Person und das von ihr ausgeübte Amt stehen insoweit in einem wechselseitigen Verhältnis zueinander.“⁷ Nicht adressiert sind einzig verbeamtete Lehrkräfte und Referendar:innen; für sie gilt nach wie vor die Entscheidung des BVerfGs von 2015, nach der ein pauschales Verbot religiöser Bekleidung verfassungsrechtlich nicht zulässig ist. An alle anderen Beamt:innen scheint der Gesetzgeber nun die gleichen Anforderungen stellen zu wollen wie an Richter:innen und Rechtsreferendar:innen.⁸

Ausweitung des Verbots auf alle religiösen und weltanschaulichen Zeichen sowie Abstellen auf eine abstrakte Gefahr

„Völlig ohne Not macht der Gesetzgeber auch religiöse und weltanschauliche Zeichen wie Kopftuch, Kippa und Schmuckkreuz zum Gegenstand des Gesetzes, ohne dass ein Regelungsbedarf ersichtlich wäre…“

Völlig ohne Not macht der Gesetzgeber auch religiöse und weltanschauliche Zeichen wie Kopftuch, Kippa und Schmuckkreuz zum Gegenstand des Gesetzes, ohne dass ein Regelungsbedarf ersichtlich wäre, denn Verbote können im Einzelfall beim Verstoß gegen beamtenrechtliche Pflichten auch jetzt schon erlassen werden. Doch das neue Gesetz läuft darauf hinaus, dass religiös motivierten Zeichen generell eine vertrauensschädigende Wirkung unterstellt wird; damit wird die äußere Erscheinung mit dem Verhalten einer Person gleichgesetzt.

Dadurch, dass der Gesetzentwurf die Regelungen im BBG und BeamtenStG sehr allgemein und weit formuliert, ist der Weg für ein prophylaktisches und pauschales Verbot bereitet.⁹ Es steht den jeweiligen Dienstbehörden in den Bundesländern zwar frei, Verbote nur für einzelne Tätigkeiten auszusprechen, doch wenn sie untätig bleiben, gilt die allgemeine Einschränkung des § 61 Abs. 2 BeamtenStG unmittelbar auch in den Ländern, d.h. Bundesländer, die die gesellschaftliche, religiöse und weltanschauliche Vielfalt im Beamtendienst explizit zulassen wollen, müssen sich proaktiv und explizit dafür entscheiden und entsprechende Verordnungen erlassen. Das widerspricht jeglicher Lebenserfahrung und dürfte dem Gesetzgeber auch sehr wohl bewusst sein.

Zurückrudern aufgrund öffentlicher Kritik oder taktisches Manöver?

In der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses für Inneres und Heimat vom 21.04.2021 heißt es:

„Den Koalitionsfraktionen sei wichtig klarzustellen, dass durch die Ermächtigungsgrundlagen in § 61 Absatz 2 BBG und § 34 Absatz 2 BeamtStG aus ihrer Sicht keine Änderungen bezüglich der Rechtslage zum Thema „allgemeines Kopftuchverbot“ herbeigeführt würden, wie teilweise medial befürchtet werde. Es gehe um eine Konkretisierung der Ermächtigungsgrundlage zur Regelung des äußeren Erscheinungsbildes; Ziel sei Handlungsspielraum innerhalb des verfassungsrechtlich zulässigen Rahmens. Entsprechende Regelungen müssten sich auch künftig an die strengen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts halten, wonach eine Einschränkung oder Untersagung zum Beispiel von Merkmalen des Erscheinungsbildes, die religiös oder weltanschaulich konnotiert seien, nur unter engen Voraussetzungen zulässig sei. Diese Merkmale müssten objektiv geeignet sein, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen. Das sei in den Bereichen der Fall, in denen der Staat sich die Handlungen seiner Beamtinnen und Beamten zurechnen lassen müsse und wo diese in Kontakt zu Bürgerinnen und Bürgern träten.“¹⁰

Allein: Wenn der Gesetzgeber tatsächlich nicht die Absicht hatte, eine pauschale einschränkende Regelung für alle Beamt:innen zu schaffen, warum wurde dann in den Erläuterungen zum Gesetzentwurf folgende Argumentationskette bemüht?

• „Das Vertrauen in die Neutralität und Objektivität der Beamtinnen und Beamten, die für den Staat tätig werden, hängt nicht unwesentlich auch von deren Auftreten und Erscheinungsbild ab.“¹¹
• „Das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die weltanschaulich und religiöse Neutralität des Staates kann beeinträchtigt werden, wenn eine Beamtin oder ein Beamter bei der Vornahme von Amtshandlungen in ihrem Erscheinungsbild eine religiöse oder weltanschauliche Überzeugung zum Ausdruck bringt.“¹²
• Daher kann das Tragen von religiös oder weltanschaulich konnotierten „Merkmalen des Erscheinungsbilds“, wie beispielsweise das muslimische Kopftuch, die jüdische Kippa oder ein christliches Kreuz eingeschränkt oder untersagt werden, „[…] wenn sie objektiv geeignet sind, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen.“¹²
• Zwar handelt es sich um einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff, „[…] wenn das Tragen des Symbols oder Kleidungsstücks als religiöse oder weltanschauliche Verpflichtung empfunden wird oder gar Bezüge zur engeren Persönlichkeitssphäre aufweist, wie dies beispielsweise beim Kopftuch oder der Kippa der Fall sein kann.“¹³
• Dieser Eingriff ist jedoch aufgrund der Ziele, die erreicht werden sollen, gerechtfertigt. Diese Ziele, die „[…] für die Funktionsfähigkeit des Staates unerlässlich und deshalb von übergeordneter Bedeutung“¹² sind, aber unerreichbar werden, wenn Beamt:innen eine religiös konnotierte Bekleidung tragen, sind: Achtung und Vertrauen in das Amt, Funktionsfähigkeit der Verwaltung und Vertrauen in die Neutralität des Staates.

Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs mit nicht tragfähigem Argument

„Um die objektive Eignung der Beeinträchtigung eben dieses Vertrauens und damit die Zulässigkeit, das Tragen religiöser und weltanschaulicher Zeichen zu verbieten, zu belegen, argumentiert der Gesetzgeber mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Rechtsreferendariat. Doch er verschweigt den wichtigsten Punkt.“

Um die objektive Eignung der Beeinträchtigung eben dieses Vertrauens und damit die Zulässigkeit, das Tragen religiöser und weltanschaulicher Zeichen zu verbieten, zu belegen, argumentiert der Gesetzgeber mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Rechtsreferendariat. Doch er verschweigt den wichtigsten Punkt: Tatsächlich hat das BVerfG bei der Abwägung der Religionsfreiheit einerseits und der möglicherweise existierenden Erfordernis einer spezifischen Neutralität im Justizbereich andererseits festgestellt, dass „[…] keiner der kollidierenden Rechtspositionen ein derart überwiegendes Gewicht zu[kommt], das dazu zwänge, der Beschwerdeführerin das Tragen religiöser Symbole im Gerichtssaal zu verbieten oder zu erlauben.“¹⁴

Das heißt, der Gesetzgeber kann religiöse Zeichen im Bereich der Justiz verbieten, muss es aber nicht.

Zudem stellt das Bundesverfassungsgericht bzgl. des Rechtsreferendariats fest: „Das Verwenden eines religiösen Symbols im richterlichen Dienst ist für sich genommen nicht geeignet, Zweifel an der Objektivität der betreffenden Richter zu begründen.“¹²

Deutlicher lässt sich nicht belegen: Ginge das Bundesverfassungsgericht von einer Verletzung der staatlichen Neutralität durch das bloße Tragen eines religiösen oder weltanschaulichen Zeichens aus, wäre das Abwägungsverhältnis anders ausgefallen und der Gesetzgeber hätte nicht die Wahl, ein Verbot zu erlassen oder eben auch nicht. Wenn das schon für den Bereich der Richter:innen und Staatsanwält:innen gilt, dann gilt es umso mehr für Bereiche, in denen bisher noch nie von der Existenz oder Notwendigkeit einer bereichsspezifischen Neutralität die Rede war. Die Entscheidung des BMI, mit dem neuen Gesetz alle Beamt:innen zu adressieren, ist also keiner verfassungsrechtlich Vorgabe geschuldet, sondern politisch gewollt.

Absehbare Folgen

Der Gesetzentwurf weist darauf hin, dass „ein grundsätzlicher Gleichklang der Regelungen von Bund und Ländern gewollt [ist].“¹⁵ Dies ergibt sich schon daraus, dass die Regelungen des Beamtenstatusgesetzes unmittelbar auf Ebene der Länder wirken. Davon – und auf die mögliche Ausdehnung auf den Tarifbereich – gehen auch einige eingereichte Stellungnahmen der Gewerkschaften aus. So gibt der Deutsche Beamtenbund zu bedenken, dass einer Verbeamtung eine Beschäftigung als Tarifbeschäftigte/r vorausgehen könne. Seien nur Beamt:innen von den Regelungen zum Erscheinungsbild betroffen, würden „[…] je nach Status unterschiedliche Maßstäbe gelten, was im Einzelfall nicht unproblematisch sein könnte.“¹⁶

„Aus unserer langjährigen Beratungspraxis wissen wir, dass Kopftuchverbotsgesetze selbst in Bundesländern angewandt wurden, wo sie nicht existierten und dass sie dort, wo sie einst existierten, auch fünf Jahre nach der Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit noch in der einen oder anderen Schule fröhliche Urstände feiern.“

Aus unserer langjährigen Beratungspraxis wissen wir, dass Kopftuchverbotsgesetze selbst in Bundesländern angewandt wurden, wo sie nicht existierten und dass sie dort, wo sie einst existierten, auch fünf Jahre nach der Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit noch in der einen oder anderen Schule fröhliche Urstände feiern. Daher ist es absehbar, dass die – bisher nicht öffentlichkeitwirksam verbreiteten – Beteuerungen der Koalitionsfraktionen, es gehe nicht um ein pauschales Kopftuchverbot, ohne Effekt bleiben werden und stattdessen im Bewusstsein der Öffentlichkeit bleibt: Beamt:innen dürfen keine religiösen und weltanschaulichen Zeichen tragen.

Intersektionalität – Verletzung der staatlichen Neutralität durch vermeintlich neutrale Regelungen

Als Frauenorganisation kommen wir nicht umhin, den Umgang des Gesetzgebers mit den Gesetzesfolgen im Hinblick auf die Gleichstellung scharf zu kritisieren. Der Staat ist nach Artikel 3 des Grundgesetzes zur umfassenden Gleichbehandlung seiner Bürger:innen verpflichtet und muss bestehende Nachteile abbauen. Gesetzentwürfe werden entsprechend geprüft; ihn lapidar abzuhaken, ist jedoch keine Prüfung. Genau das ist aber geschehen, denn im Gesetzentwurf heißt es unter „Weitere Gesetzesfolgen“: „[…] Frauen und Männer sind in gleicher Weise betroffen. Eine mittelbare geschlechterbezogene Benachteiligung liegt nicht vor.“¹¹

Das Zusammenspiel mehrerer Merkmale und das damit zusammenhängende Diskriminierungspotential wird entweder nicht gesehen, was einen dringenden Beratungsbedarf offenlegt, oder bewusst ignoriert. Die vom Gesetz Betroffenen erleiden aufgrund ihrer spezifischen Kombination von Geschlecht und Religionszugehörigkeit eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu Personen, die lediglich nach dem Merkmal Geschlecht beurteilt werden oder zu Angehörigen einer Weltanschauungszugehörigkeit oder Religion, die keine Bekleidungsregeln kennt.

Dieser Mangel an intersektionaler Perspektive führt dazu, dass der Gesetzgeber auch den Begriff der staatlichen Neutralität nicht so anwendet, wie ihn das BVerfG definiert. Die Verpflichtung des Staates zur Neutralität schließt eine Privilegierung einzelner Gruppen gegenüber anderen aus. Eine Gruppe wird aber nicht nur dann privilegiert, wenn sie ihre religiöse oder weltanschauliche Praxis ausleben darf, während eine andere Gruppe dieses Recht nicht hat. Eine Privilegierung entsteht auch, wenn eine vermeintlich neutral formulierte Verbotsregelung (alle Zeichen sind verboten) in ihrer Anwendung dazu führt, dass nur bestimmte Gruppen (diejenigen, die eine religiöse Bekleidungsregelung kennen) getroffen werden, andere jedoch nicht. Damit wird die erste Gruppe (zumindest) mittelbar benachteiligt, die letztere indirekt privilegiert.

Widersprüchliche Signale – eine Gefahr für den gesellschaftlichen Zusammenhalt

„Und dann? Dann erleben wir die unbeeindruckte Fortführung einer nunmehr über zwanzig Jahren währenden unseligen ‚Tradition‘, Verbote religiöser Bekleidung zu schaffen…“

Viele Muslim:innen sehen sich einem Wechselbad der Gefühle ausgesetzt: Da sagt der Innenminister – endlich – dass der Islam zu Deutschland gehöre. Es wird viel Geld investiert: in die Deutsche Islamkonferenz und in die universitäre islamische Theologie. Es wird ein Unabhängiger Expertenkreis Muslimfeindlichkeit einberufen und ein Kabinettsausschuss zur Bekämpfung von Rechtsextremismus und Rassismus gebildet. Kaum eine politische Rede, in der angesichts der gesellschaftlichen Entwicklung nicht gemahnt wird, dass die Demokratie nicht selbstverständlich ist, sondern jeden Tag neu erkämpft werden muss. Und dann? Dann erleben wir die unbeeindruckte Fortführung einer nunmehr über zwanzig Jahren währenden unseligen „Tradition“, Verbote religiöser Bekleidung zu schaffen, wenn Frauen mit Kopftuch Berufe ergreifen, die für die absolute Mehrheit ihrer Mütter und Tanten noch unerreichbar waren. Statt Schulterklopfen und Anerkennung erwartet sie Ausgrenzung und die Botschaft: „Man traut euch nicht, deshalb könnt und dürft ihr den Staat nicht repräsentieren.“ Das verstärkt bei den vom Verbot betroffenen Gruppen Zukunftsängste und signalisiert, dass eine vorurteilsbelastete Sicht auf Menschen, die sichtbar religiös sind, nachvollziehbar und in Ordnung ist. Statt die gesellschaftliche Vielfalt zu verteidigen, auf die Qualität der staatlichen Ausbildung zu vertrauen und alle Chancen gleich zu verteilen, befördert das die gesellschaftliche Spaltung. Es ist Zeit, dass der Staat endlich seiner grundrechtlichen Verpflichtung nachkommt und die Inklusion aller Bürger:innen vorantreibt. Wie sonst soll je das Versprechen unserer Verfassung wahr werden, dass der Staat die Heimstatt aller Bürger¹⁷ ist?

1. Pressemitteilung vom 23.03.2021, Deutscher Bundestag – Regelungen zum Erscheinungsbild von Beamten und Soldaten; Entwurf eines Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften, 1926839.pdf (bundestag.de). Der Referentenentwurf ist schon mit dem 1.10.2020 datiert.
2. BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 – 2 C 25.17, Entfernung aus dem Beamtenverhältnis wegen Tätowierung mit verfassungsfeindlichem Inhalt. https://www.bverwg.de/171117U2C25.17.0
3. Ebenda, Rn. 82f.
4. Ebenda, Rn. 18.
5. Ebenda, Rn. 33.
6. Z.B. § 61 Bundesbeamtengesetz; § 34 Beamtenstatusgesetz; § 4 Soldatengesetz.
7. Entwurf eines Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften, a.a.O., S 28.
8. Ebenda, S. 43.
9. Vgl. Gärditz, Klaus Ferdinand / Kamil Abdulsalam, Maryam: Allgemeines „Kopftuchverbot“ durch die Hintertür? Zum Regierungsentwurf eines  Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten („lex Tattoo“).
10. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat (4. Ausschuss) vom 21.4.2021, S. 12.
11. Entwurf eines Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften, a.a.O., S. 40.
12. Ebenda.
13. Ebenda, S. 41.
14. Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2020 – 2 BvR 1333/17 – Leitsätze
15. Entwurf eines Gesetzes zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften, a.a.O., S. 42.
16. Stellungnahme des dbb beamtenbund und tarifunion, S. 3 f.
17. Erläuterungen zum Religionsverfassungsrecht auf der Seite des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat.